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生态整治遭遇政府违规审批的历史因素，该如何纠偏?
近段时间来，山东多地采取了一刀切式的办法
4月19日，桃花源项目江南里片区开始动拆。图/受访者提供
清明过后，一场生态整治行动在雪野湖展开，千余套“审批手续齐全”的类别墅建筑被认定违建，将行拆除。
雪野湖位于济南市莱芜区(原莱芜市)，原名雪野水库，建成于年，是国家4A级景区。自年雪野湖成立管委会以来，多家地产企业进入景区，在当地政府的违规审批下开发别墅项目，逐渐将雪野湖打造成“济南后花园”。
而今，这些地产项目的野蛮生长被强行中止。据统计，雪野湖违建别墅一共多栋，其中80余栋未经审批或审批手续不全违建别墅已于去年拆除;此次的整治对象，是栋审批手续齐全的违建别墅。当地政府试图用一个月的时间和近百亿元的代价，来扫除雪野湖延宕了十几年的积弊。
违规审批的历史因素，带来整治的现实难题。这场行动遇到了业主们的激烈抵抗。
五证俱全的违建
对雪野湖桃花源业主陈祺(化名)来说，“危机”是突然降临到自己头上的。
4月9日，一张“莱芜区审批手续齐全违建别墅项目图”在当地疯传。图片用红线圈出10个“五证齐全违规别墅”项目，一共栋、套，包括恒大金碧天下86套、高速绿苑套、高速绿城套、英伦小镇29套、雪湖春风套、维笙酒店别墅31套、白马庄园5套、海逸山庄15套、莱钢金鼎套、普利集团23套。
就在这天，陈祺接到电话，被告知住了6年的房子将被拆除，留给她考虑和办理手续的时间只有半个月。桃花源项目由山东高速绿城莱芜雪野湖开发有限公司(下称高速绿城)开发，包括云锦园、什锦园、江南里三个片区。据陈祺介绍，桃花源项目不止别墅，比如她购买的云锦园片区养老公寓，面积只有50平方米。
和陈祺一样，前述千余套别墅的业主正面临相同的遭遇。陈祺等多名业主向记者提供了桃花源项目的环评报告、招商文件、五证信息和房屋不动产权证，以证实“手续齐全”这一点。他们反复表达的一大困惑是，既然手续齐全，如何认定违建?
“我住了六七年，一夜之间就成违建了，非得赶我们走。”陈祺认为，这些别墅手续齐全，建设之前也得到了当地政府的审批，和未经批准而私自建设的建筑有着本质的区别。
对此，桃花源项目一名肖姓负责人向业主解释道：“年前后，我们通过政府招商引资进入雪野湖，过程中合法取得所有开发手续，证件齐全，政府公示板对这条也是承认的。但因为是风景名胜区，政府目前认定当时政府自己违规审批，并以此定义违建。”
一张抬头为“莱芜区违建别墅分类处置情况”的告示牌显示，雪野湖违建别墅被分成两类：一类是“未经审批或审批手续不全违建别墅”，共88栋93套，“确保(年)12月9日前处置到位”;另一类是“审批手续齐全违建别墅”，即前述10个项目包含的栋套别墅。
告示牌同样给出了这些别墅虽然审批手续齐全，但仍被定性为“违建”的解释：《莱芜市雪野新区旅游城镇总体规划》与省政府批复的《莱芜雪野风景名胜区总体规划》不一致;10个项目中，有9个符合《莱芜市雪野新区旅游城镇总体规划》，但未向省级风景名胜区主管部门履行项目选址备案手续，在清查整治工作中，被列为“政府违规审批‘五证俱全’别墅”。
“这些建筑的审批和建设，违背了年山东省政府批复的《莱芜雪野风景名胜区总体规划》，以及国务院《风景名胜区条例》《山东省风景名胜区条例》相关规定，是我们认定其违建的政策依据和法律依据。”莱芜雪野风景名胜区专项整治指挥部一名梁姓工作人员在接受《中国新闻周刊》采访时表示，根据国务院《风景名胜区条例》，雪野湖作为山东省的省级风景名胜区，总体规划需由省政府审批，报国务院建设主管部门备案;详细规划需由省级建设主管部门或风景名胜区主管部门审批。此外，《山东省风景名胜区条例》亦明确规定，“城乡规划区与风景名胜区重合的区域，城乡规划应当与风景名胜区规划协调一致。已经编制完成的城乡规划，不符合风景名胜区总体规划的，应当进行修改和调整。”
不过，这些手续齐全的别墅，最初并未被纳入整治范围。前述告示牌提到，根据《违建别墅清查整治专项行动方案》规定，对政府违法违规审批的五证俱全已建已售别墅，不严重破坏生态的，可以保留，完善手续;济南市、莱芜区二级相关职能部门认定“这些别墅未对生态造成严重破坏，予以保留”。
整治力度是逐渐加码的。年清明节前夕，雪野湖区域内公示出一张“雪野湖旅游区拟保留、拟拆除别墅分布图”，前述10个项目中，绿城江南里、英伦小镇、雪湖春风、维笙酒店别墅、白马庄园5个项目被纳入拟拆除范围，一共套。这版拆除方案，一直延续至今年3月底。
4月11日，雪野旅游区管委会的一纸公告，宣告雪野湖别墅整治行动正式落地。根据公告，整治范围扩充至前述所有“审批齐全的违建项目”，涉及的别墅总数由此前的栋修改为栋。
雪野湖的整治力度是逐渐加码的，余套手续齐全违建别墅中，早期纳入拆除范围的一共套。图/受访者提供
别墅围湖
雪野湖的地产开发乱象由来已久。
雪野湖原名雪野水库，建成于年，距离济南46公里、莱芜20公里。年，雪野湖被山东省政府批复为省级风景名胜区，享有“济南后花园”的美誉。
据桃花源业主胡磊(化名)介绍，雪野湖曾是莱芜钢铁厂的工业用水来源，“莱芜钢铁厂建于70年代，逐渐扩建成产量千万吨级别的大厂，需水量大，导致雪野水库的水位不断下降。后来钢铁厂没落，莱芜进行重工业转型，便有了对雪野水库的大开发。”
年8月，莱芜成立了雪野旅游区管委会。尽管一年之前，国务院出台《风景名胜区条例》，明文禁止“在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物”，然而雪野湖成立管委会后，地产项目便迅速进入议程。当地政府打出“保姆式服务”口号，陆续引进省内外多家地产企业，此后房地产项目规划用地屡屡获批，别墅及联排等低密度项目野蛮生长。
山东高速集团是最先进入雪野湖开发的企业，于年拿下亩住宅用地和亩配套住宿餐饮用地。公开信息显示，山东高速集团投资建设山东高速雪野湖国际度假区项目，项目总体规划用地亩，其中4亩规划预计用于低密度住宅建设，亩用于高尔夫球场建设，亩用于高尔夫球场住宅，亩用于酒店和商业建设，其余用于景观配套建设。年3月，山东高速集团还与绿城集团合作设立项目公司高速绿城，共同开发桃花源项目。
就在年，高速绿城违规开发高尔夫球场一事被媒体多次曝光。彼时媒体报道，在地方政府提供的便利下，高速绿城“以租代征”，圈地两千亩，在无任何手续情况下顶风上马高尔夫球场项目，并在球场周边建设每栋面积在平方米以上的独栋别墅。后来，原国土资源部国家土地督察局济南局接到举报，经调查认定高尔夫球场项目违规，莱芜一些官员为此也受到了处分。
“尽管国家一直明令禁止，这个旅游区的违规开发也被多次曝光，但这里的别墅开发仍然大张旗鼓。”年，华夏时报在《山东雪野湖违规开发项目调查》一文中提到，“经调查发现，雪野湖别墅开发屡禁不止的背后，是当地政府大开绿灯，甚至主动为企业盖别墅提供服务。雪野旅游区出让的土地为商业服务或综合用地，到了开发商手里经过运作成为高档低密度的别墅区和高尔夫球场。”
另据《中国房地产报》报道，雪野湖建成项目多为双拼联排别墅搭配小高层、高层，从而在容积率上规避政策风险。对此，莱芜政府官员曾回应称：“我们是以容积率的高低来衡量企业是否违规，虽然这些企业可能建立了独栋低层房屋，但他们的容积率达到了要求，我们即认为是合格的。”事实上，早在年国土资源部就下发紧急通知，明确规定停止别墅类用地的土地供应。迄今为止，相关部门已发布过十几道“禁墅令”。
媒体的曝光和相关禁令，未能阻止雪野湖景区的别墅开发热潮。继山东高速集团之后，恒大地产、绿地集团、河南居易地产集团、山东烟草集团、山东中宸旅游开发有限公司、山东居易置业有限公司等企业陆续涌入。从地图上看，这些企业开发的别墅，已将雪野湖完整包围。
雪野景区如何走到今日“别墅围湖”的局面?前述梁姓工作人员认为，问题的产生，有其特殊的历史原因和时代背景：“过去政府的决策和审批行为，是为了推动经济更好地发展，对风景名胜区的自然生态属性理解不够深刻，没有处理好自然资源保护和开发的关系。”这名工作人员同时强调，莱芜政府过去对土地用途的审批不是别墅用地，而是商业用地和少部分住宅用地。
据桃花源业主刘芸(化名)了解，早年雪野湖的楼盘并不被看好，后来莱芜城际高铁开通、莱芜撤市设区并入济南，带来两波购房潮，才使得雪野湖真正成为“济南后花园”。
此前媒体报道，此次拆除的栋建筑都为手续齐全的别墅类低密度住宅项目与商业服务用房。除左岸水都、高速绿苑和恒大金碧天下的产品有70年住宅产权，拆除建筑中多数为40年的商业产权房。
“我是年朋友带着过来的。云锦园的房子小，价格不贵，环境非常好，我当时就定了一套。”刘芸表示，当时她对商业用地的土地性质和40年的土地使用年限有所担忧，但因为五证齐全、环境评估合格，加上对绿城这一大开发商的信任，便打消了顾虑。
雪野湖别墅拆除现场。图/受访者提供
整治风暴
生态整治遭遇政府违规审批的历史因素，该如何纠偏?近段时间来，山东多地采取了一刀切式的办法。4月7日，青岛涵碧楼项目41栋别墅，在宣布整治不到两周的时间内被拆除完毕;4月17日，临沂蒙阴县云蒙小镇64栋手续齐全别墅，也被宣布在4月18日18时至4月20日18时内没收拆除。
济南雪野湖别墅整治行动，则始于一年之前。年4月3日，国家住建部发布“史上最严禁墅令”，要求各省市立即暂停办理本行政区域内有关别墅项目建设审批手续，并对已建、在建、在批、待建、待批的别墅项目做好梳理等工作。年5月14日，国务院召开全国违建别墅问题清查整治专项行动电视电话会议，此后全国多地开展违建别墅问题清查整治专项行动。
“我们这次的整治行动就是根据国家的统一部署进行的。整治的目的很明确，就是要恢复雪野风景名胜区的自然生态功能和公共属性，保护自然生态环境。”前述梁姓工作人员提到。
《中国新闻周刊》获取的资料显示，去年莱芜区政府清查出违建别墅栋套，其中栋套位于雪野风景名胜区内，占比高达99%。雪野湖的栋别墅，包括未审批或审批手续不全别墅82栋87套，审批手续齐全已开工且主体未完工的违建别墅5栋20套，审批手续齐全且已建成别墅栋套。
据雪野镇政府信息，年5月1日，雪野镇“打响违建别墅拆除第一枪”，一天拆除0平方米别墅;为保证违建别墅清查整治工作有序开展，依法依规进行，雪野镇相关负责人还曾前往烟台龙口、青岛崂山、济南南部山区等地学习先进经验。截至去年底，前述80余栋未审批或审批手续不全别墅已拆除完毕。
今年3月28日，山东省委常委、济南市委主要领导到雪野湖调研，提出“要用最坚决的态度、最有力的举措抓好清查整治工作”。此后不久，《济南日报》连发三篇评论，释放出整治力度将进一步加码的信号。在《“秦岭违建”被彻底整治的启示》一文中,该报提道：“秦岭违建整治再次提示我们，推进生态文明建设，‘钉钉子精神’是不可或缺的。只要绷紧了政治纪律这根弦，以钉钉子精神的钻劲和韧劲，‘扭住不放、一抓到底’，所有违建早晚都会轰然倒塌。”
压力层层传导之下，政府征迁加速，整治范围扩张，一场风暴随即席卷雪野湖。
对桃花源业主陈祺来说，整治的风声起于3月29日。这天小区
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